§. 1 – Premessa
     L’Accordo per la costituzione dell’Ufficio reclami per la clientela delle banche (u.r.) e dell’Ombudsman bancario (o.b.) – stipulato in seno all’Associazione Bancaria Italiana (ABI) da un significativo numero di banche ed entrato in vigore il 15.4.1993 – è stato di nuovo modificato (1) al fine di consentire l’ingresso a questa istituzione di tutti gli intermediari finanziari che possono aderire all’ABI, aumentarne la competenza per valore, ed introdurre alcune modifiche di carattere operativo al suo precedente ordinamento.
     Come noto, la ratio dell’u.r. della clientela e del “difensore civico” (per usare la terminologia del diritto amministrativo) dei consumatori consiste nel prendere in miglior considerazione un ampio pubblico di fruitori dei prodotti e dei servizi delle banche e (a seguito delle recenti innovazioni, anche) degli intermediari finanziari, favorendo, nei limiti del possibile, il venir meno delle barriere che spesso dividono l’ente bancario – finanziario da quelli.
    L’idea di stabilire un’apposita normativa interna alle singole banche firmatarie dell’Accordo ed una esterna dedicata alla risoluzione di controversie fu – ed rimane tuttora – pregevole e utile.
    Tuttavia, nonostante le attese ingenerate nel sistema bancario (almeno, in chi sottoscrisse l’apposita intesa) e fra gli utenti, essa non ha finora riscosso tutto quel consenso e quel successo che ci si sarebbe attesi. Spesso, molti non conoscono neppure l’esistenza di questi strumenti, che – sia pure, quantomeno il primo, in forma endogena – dovrebbero consentire una migliore conoscenza della banca da parte del cliente, specie quello più disarmato – il consumatore, ossia la persona fisica che agisce per scopi al di fuori della sua attività professionale o imprenditoriale – e facilitare una bonaria soluzione delle possibili controversie derivanti dalle varie forme di rapporto con la banca ed i suoi ampi e non sempre noti al grosso pubblico apparati interni, esterni e decisionali (si pensi, ad esempio, alle richieste di erogazione di un prestito, all’affidamento, alle contestazioni sui conti correnti, sui titoli, sulle valute di pagamento o di incasso, ecc.).
    Quando nacquero i due organismi di cui si tratta, si previde che i partecipanti all’Accordo dovessero pubblicizzare l’adesione a questo ed il contenuto del suo regolamento, mettendo a disposizione della clientela – presso i locali aperti al pubblico – idonea documentazione informativa asportabile. Costoro avrebbero dovuto costituire il proprio u.r. e fornire l’indirizzo dell’o.b.. Era, inoltre, previsto che le spese di procedura fossero gratuite per i clienti, ad eccezione di quelle di spedizione della corrispondenza all’u.r. ed all’o.b.. Tutto ciò è rimasto invariato. Così come il principio basilare (peraltro, ovvio), secondo cui l’essersi rivolti all’u.r. ovvero all’o.b. non priva il ricorrente del diritto di adire, in qualunque momento, l’Autorità giudiziaria o, qualora fosse contemplato, un collegio arbitrale.
    Mi propongo di soffermarmi brevemente sui due istituti dell’u.r. e dell’o.b., nella prospettiva (e nella speranza) che – anche alla luce delle recenti modifiche (2) – la loro funzione sia, d’ora in avanti, meglio sfruttata di quanto è sinora accaduto e possa, così, rappresentare un modo idoneo, rapido e poco costoso per la risoluzione delle controversie fra la clientela ed i consumatori, da una parte, e le banche e gli intermediari finanziari, dall’altra (3).

§.2 – L’Ufficio reclami
    È istituito presso ciascun soggetto aderente all’Accordo. Vi è preposto un responsabile. Per le banche o gli intermediari finanziari che abbiano non più di tre sportelli, responsabile ne è il Presidente o il Direttore Generale: in tal caso, l’Ufficio si costituisce presso la loro segreteria.
    Competenza. La “clientela” (4) può rivolgersi per qualunque questione derivante da rapporti intrattenuti con la banca o l’intermediario finanziario ed aventi ad oggetto rilievi circa il modo con cui costoro abbiano gestito operazioni o servizi, purché posti in essere nei due anni precedenti il giorno della presentazione del reclamo.
    Procedura. Il reclamo va inviato alla banca o all’intermediario finanziario per iscritto con lettera raccomandata a.r. o consegnato allo sportello presso cui viene intrattenuto il rapporto, previo rilascio di ricevuta. L’u.r. deve evadere tempestivamente le richieste pervenute e comunque non oltre 60 giorni dalla data di ricezione della comunicazione. Per i reclami relativi a servizi di investimento, si applica il termine di 90 giorni, in base all’art. 59 del regolamento Consob approvato con delibera n.11522 del 1.7.1998.
    Esito. Se il reclamo è ritenuto fondato dall’u.r., nella comunicazione della banca o dell’intermediario finanziario al cliente vanno indicati anche i tempi tecnici entro i quali costoro si impegnano ad ovviare all’inconveniente segnalato.

§. 3 – L’Ombudsman bancario
    È un organismo collegiale, con sede in Roma.
    Composizione. Cinque membri – uno, nominato dal Governatore della Banca d’Italia, che assume le funzioni di Presidente; due dal Presidente dell’ABI; uno dal Presidente del Consiglio Nazionale Forense ed uno dal Presidente del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti – scelti fra persone particolarmente qualificate ed esperte in materia economico-creditizia o giuridica. La durata in carica, confermabile, è di un triennio.
    Il Vice presidente è nominato all’interno del collegio. Apposite norme vigono in tema di sostituzione, decadenza e convocazione.
    Incompatibilità. Non possono ricoprire la funzione coloro che, nel corso dei tre anni precedenti, abbiano svolto, presso l’ABI e/o associati di questa, attività di lavoro subordinato o autonomo con carattere di collaborazione e continuità.
    Quorum. Quorum costitutivo:presenza del Presidente o del Vicepresidente e di due componenti. Quorum deliberativo: maggioranza semplice dei presenti; in caso di parità di voti, prevale il Presidente o, in caso di sua assenza, il Vicepresidente (il loro voto vale il doppio). Le decisioni del collegio devono essere motivate.
    Segreteria tecnica. È coordinata da un segretario, istruisce le pratiche da sottoporre all’esame dell’o.b.. Il segretario assiste alle riunioni con funzioni consultive e verbalizza. Apposite disposizioni concernono l’organizzazione interna della Segreteria.
    I componenti dell’o.b., il segretario e gli addetti alla Segreteria tecnica sono tenuti al segreto d’ufficio.
    Competenza. Dirimere controversie (5) concernenti consumatori relative a rapporti, aventi ad oggetto operazioni o servizi, da questi intrattenuti con banche o intermediari finanziari per finalità estranee all’attività professionale o imprenditoriale eventualmente svolta e purché 1) non siano state già portate all’esame dell’AGO o di un collegio arbitrale, 2) riguardino questioni quantificabili in un valore non superiore a € 10.000 purché riferite a operazioni o servizi posti in essere dal 1.1.2002 (6), 3) il relativo contenuto sia già stato sottoposto alla banca o all’intermediario finanziario, ma: a) costoro non abbiano fornito risposta entro i 60 giorni (90, per i servizi di investimento) dalla data di ricezione della comunicazione; b) la risposta non sia stata favorevole, in tutto o in parte, per il cliente; c) all’accoglimento del reclamo non sia stata data attuazione, nei termini indicati, dalla banca o dall’intermediario finanziario.
    Procedura. Richiesta scritta del consumatore, da inviarsi “di preferenza” con raccomandata a.r. o utilizzando strumenti informatici; la richiesta deve specificare il contenuto della controversia ed essere corredata da ogni altra notizia e documento utili; l’o.b. avvisa la banca o l’intermediario finanziario, il cui operato forma oggetto della contestazione, e può richiedere (tramite la Segreteria tecnica) ulteriori documenti, dati e notizie utili alla comprensione della controversia sia al responsabile u.r., sia al cliente, stabilendo termini perentori per la risposta. Il mancato rispetto dei termini viene liberamente apprezzato dall’o.b.. La decisione, resa entro 90 giorni dal ricevimento della richiesta di intervento o dall’ultima comunicazione utile del richiedente, è vincolante per la banca o l’intermediario; è comunicata alle parti a cura della segreteria tecnica per iscritto, anche utilizzando strumenti informatici.
    Sanzione. Se l’o.b. viene a conoscenza che la banca o l’intermediario non si sono conformati alla decisione resa, assegna un termine per provvedere; decorso questo infruttuosamente, rende nota l’inadempienza dandone pubblicità a mezzo stampa a spese del soggetto inadempiente.
    Rendiconti periodici. Ogni mese il Presidente elabora un rapporto contenente i dati statistici dell’attività svolta dall’o.b. e, al termine di ogni anno, predispone una relazione sulla medesima attività. Il rapporto mensile e la relazione annuale sono inviati al Presidente dell’ABI, che ne informa il Comitato esecutivo.

§. 4 – Conclusione
    Non si possono tralasciare alcuni problemi, che affiorano anche dalla mera esposizione dei due istituti, che, finora, hanno contribuito a determinarne il poco brillante successo.
    È noto come, oggi, non tutti i soggetti che agiscono sul mercato bancario-finanziario abbiano sottoscritto l’Accordo. È fondato, pertanto, il rilevo circa la mancanza di uniformità di condotta da parte delle banche considerate nel loro complesso verso la clientela a questo proposito.
    L’estensione del novero degli iscritti anche agli intermediari costituisce, in via di principio, un fattore di equilibrio o, perlomeno, di teorica uniformità di condotta. Qualora, a seguito delle recenti innovazioni, non tutti i soggetti facoltizzati (o un numero significativo) aderissero all’Accordo, permarrebbe, comunque, un fattore di incertezza in ordine all’effettività dei due istituti, che sulla carta potrebbero anche sembrare escogitati per risolvere questioni pratiche, ma nella realtà rischierebbero di avere uno scarso riscontro. Ne conseguirebbe che il cliente (od il consumatore, nel caso dell’o.b.) potrebbe non disporre di quella “certezza di giustizia” astrattamente praticabile nell’intero sistema bancario – finanziario, che gli viene additata nell’Accordo.
    È auspicabile che l’ampliamento a tutti gli intermediari finanziari che possono aderire all’ABI e, ovviamente, svolgono funzioni bancarie o finanziarie o intrattengano rapporti con il pubblico, promuova la diffusione dei due istituti dell’u.r. e dell’o.b. e, soprattutto, una loro presa sul pubblico degli utenti dei prodotti e dei servizi bancari e finanziari superiore a quella finora attuata. In altri termini, una volta che si sia compiuta un’adeguata campagna di informazione, sia la clientela (per l’u.r.), Sia i consumatori (per l’o.b.) dovrebbero essere in grado di fruire in modo più consapevole di questi strumenti, maturando una qualche confidenza con le strutture interne dedite alla disamina delle contestazioni e con quel particolare organo giudicante che opera sotto l’egida dell’ABI.
    Venendo, ora, a formulare qualche rilievo critico sui due istituti, sui quali ci siamo brevemente soffermati, l’u.r. Non desta particolari questioni, attesa la sua natura di organo interno allo stesso soggetto destinatario delle censure. Questo elemento lo contraddistingue e ne circoscrive le peculiarità fin dall’origine.
    Dell’u.r. è evidente la natura di parte. Può far specie immaginare che lo stesso soggetto che, mediante i suoi organi, ha posto in essere una qualche (reale o meno) scorrettezza, possa, grazie ad altri suoi organi, giudicare in modo del tutto imparziale e obbiettivo e porre in essere determinate conseguenze (magari sgradevoli) a correzione di una certa condotta tenuta in passato. Se ciò non si possa escludere a priori, è palese che non riesce facile immaginare la realizzazione pratica di tutto questo in ogni evenienza. Va, peraltro, sottolineato come sovente le contestazioni siano infondate e, talora, traggano origine dall’ignoranza di regole di comportamento ben note ed osservate dalle banche e dagli intermediari.
    La debolezza dell’u.r. consiste nella sua posizione, di organo proprio del soggetto tenuto, che lo rende destinatario di possibili critiche. Salvo le debite eccezioni, mi pare non riesca sempre ad essere del tutto libero nel suo giudizio, atteso il fatto che il suo compito è in sintesi quello di difendere la banca o l’intermediario. Ravvisiamo, semmai, in esso un organo che si propone di smorzare, attutire, evitare una controversia. Ed è questa la sua vera peculiarità.
    Appare chiaro che, essendo un organo interno alla banca, si può fondatamente dubitare della sua imparzialità. Ove funzionasse bene (intendo dire, segua un iter procedurale corretto, esamini in modo spassionato le singole questioni sottoposte, formuli risposte “oggettive” e, per quanto possibile, tenda ad assumere un ruolo di “terzo” supervisore), servirebbe semmai a smorzare le lamentele, a tamponare i danni o gli sbagli favorendo la composizione amichevole di un dato caso, ovvero una sorta di resipiscenza o di ravvedimento operoso ove ancora possibile.
    È certo ampia e svariata la casistica che gli può essere sottoposta nella quotidianità (7). Agli aspetti più propriamente “bancari” o “finanziari” si aggiungono le delicate questioni in tema di banche dati, di cattivi pagatori, di privacy, oltre all’ormai abusato tema dell’usura, ecc.
    Il modello dell’u.r. – forse parlare di modello è eccessivo, in quanto si può dire che è sempre esistito un ente preposto ai rapporti con la clientela in ogni settore dell’industria, del commercio e, ormai, anche della finanza – può valere per chiunque operi nel mondo bancario – finanziario. Ai giorni nostri, anche chi non aderisca all’iniziativa propugnata dall’ABI, vanta un proprio servizio – interno o, magari, in outsourcing – dedicato alle medesime finalità.
    Più sofisticato e fine è il discorso da condurre per l’o.b.. La sua competenza è stata, ora, approfondita e puntualizzata. L’organo non si limita più a “esprimere giudizi sul merito delle controversie”, ma “decide”. È cioè radicalmente mutato il suo compito, da consulente a giudice.
    Invero, anche l’o.b. sembrerebbe un giudice dall’imparzialità un po’ discutibile. Forse una rappresentanza dei consumatori al suo interno potrebbe essere opportuna, per meglio garantirne la posizione di terzo. Inoltre, manca – ed è questa la vera criticità dell’istituto, che presenta peraltro intenti e maniere apprezzabili – un potere dell’o.b. di imporre alle parti (più correttamente, alla banca o all’intermediario) le sue decisioni e soprattutto, di farle ottemperare. La sanzione della pubblicità a mezzo stampa è un deterrente non poi così formidabile. Ben altri sono gli strumenti che potrebbero convincere chi non rispetta le decisioni assunte e, così far acquisire all’o.b. un peso ed un prestigio di gran lunga superiori agli occhi di chi intenda sottomettersi alla sua decisione.
    Si tratta, all’evidenza, di materia delicata e complessa. Da un lato non si vuol lasciare impunito un soggetto che – in genere per colpa, di rado con dolo, sovente per pedissequa obbedienza di comportamenti discutibili, molto spesso, neppure normati – ha commesso un qualche danno (o presunto tale) alla clientela. Dall’altro ci si propone di tutelare un cliente (od un consumatore), perlopiù inesperto della materia bancaria – finanziaria, che si ritiene offeso nei suoi diritti e avanza critiche eterogenee, più o meno sostenibili e argomentabili. Sono due posizioni contrapposte. Al lasciar senza risposta il contestatore (soluzione scorretta, ma frequente) o all’alimentare in giudizio (civile, penale o entrambi) una diatriba, è naturalmente preferibile cercar di ricondurre lo scontro ad un dialogo tecnico e, possibilmente, definire in via bonaria la vertenza.
    Ecco, quindi, questa (non poi così nuova) forma di giurisdizione, certo non del tutto comparabile a quella pubblica, semmai di rango privatistico, dai connotati speciali, con la possibilità, comunque, di rivolgersi, all’occorrenza, al giudice ordinario o all’arbitro. Se da un lato può apparire necessaria (o, perlomeno, utile) per sveltire i tempi di reazione di banche e intermediari e minimizzare i costi di chi vi acceda, dall’altro, non dispone di un potere coercitivo tale da garantire l’osservanza del disposto (salvo una blanda forma di punizione che interessa un settore certo sensibile, ma spesso valutato non molto determinante, quale la reputazione).
    Non si può non essere almeno un Po’ perplessi sulla natura e sulla funzione dell’o.b., almeno nell’attuale configurazione. Solo l’esperienza che si andrà maturando negli anni potrà confortare sull’effettiva rilevanza presso il pubblico (nei limiti indicati) di coloro che fruiscono dei servizi bancari e finanziari. Per intanto, non resta che osservare il formarsi – o meglio il riaffermarsi – di un tipo di giurisdizione che, seppure per il momento in modo blando e non cogente, ricalca gli antichi fori per casta, cui si era abituati ad assistere in tempi lontani e che, dopo la codificazione ottocentesca, sembravano definitivamente venuti meno, salvo qualche rara e contenuta eccezione.

Note

    (1) La precedente revisione del medesimo testo, che era entrata in vigore il 1°.12.1998, aveva, in particolare, tenuto conto di queste tre esigenze:
    a) accogliere i contenuti della Raccomandazione della Commissione CE n.98/257/CE del 20.3.1998, riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Il testo comunitario, in particolare, “raccomanda” che tutti gli organismi esistenti o che saranno costituiti in futuro e che avranno come competenza la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo rispettino i principi di indipendenza dell’organo responsabile di adottare la decisione; di trasparenza della procedura; del contraddittorio; di efficacia della procedura; di legalità (in forza del quale, inoltre, “qualunque decisione è motivata e comunicata quanto prima per iscritto o in qualunque altra forma adeguata alle parti interessate”); di, libertà; e di rappresentanza.
    b) elevare da lit. 5 a 10 milioni il limite di importo per le controversie assoggettabili al giudizio del collegio, ampliando l’ambito di intervento dell’o.b..
    c) aggiornare la terminologia del regolamento (non si parla più di “aziende di credito”, ma di “banche”; si prendono in considerazione i reclami circa i servizi di investimento, secondo quanto disciplinato dalla Consob; si introduce la definizione di consumatore, prevista dall’art. 121 c.1 T.U.).
    Il nuovo Regolamento dell’Ufficio reclami e dell’ombudsman bancario, pubblicato in Circolari ABI, serie Legale n.40 del 15.11.2001, è entrato in vigore il 1.1.2002. In Circolari ABI, serie Legale n.21 del 18.7.2002, il medesimo testo viene integralmente riprodotto insieme alla circolare, serie Legale n.18 del 17.6.2002, contenente il Regolamento delle procedure di reclamo in materia di bonifici transfrontalieri. Nel presente contributo non si prende in considerazione quest’ultimo documento (la cui entrata in vigore è fissata per il 1 ottobre 2002), sebbene le considerazioni svolte a proposito dell’istituto in generale possano sostanzialmente valere anche per esso.   

    (2) Le tre novità introdotte concernono: a) il superamento della limitazione originaria a solo le banche. Si prevede, ormai, che a tutti gli intermediari finanziari che possono aderire all’ABI e che, ovviamente, svolgano funzioni bancarie e finanziarie ed abbiano rapporti con il pubblico, sia consentito aderire all’Accordo. Possono, pertanto, aderire all’Accordo le banche e gli intermediari finanziari che svolgono una o più delle attività ammesse al mutuo riconoscimento (art. c.2 lett. f) T.U.) che appartengono a gruppi bancari, le banche italiane che non fanno parte di gruppi bancari e le succursali di banche dell’U.E. e di Paesi terzi stabilite in Italia, le banche dell’U.E. operanti in Italia senza stabilirvi succursali, gli intermediari finanziari sottoposti a vigilanza prudenziale iscritti nell’elenco speciale ex art. 107 T.U. o negli albi delle s.i.m. (art. 20 T.U.F.) e delle s.g.r. (art. 35 T.U.F.), nonché gli intermediari iscritti nell’elenco generale dell’art. 106 T.U. e partecipati direttamente da banche in misura cumulativamente non inferiore al 51%. L’adesione della capogruppo all’Accordo produce, di per sé, l’adesione di tutte le componenti bancarie e finanziarie del gruppo e l’estensione alle controllate è automatica per le capogruppo già aderenti all’Accordo; b)l’aumento della competenza per valore, raddoppiando il limite di Lit. 10.000.000, che viene fissato in € 10.000. Si riferisce alle operazioni poste in essere dal 1.1.2002; c) ed alcune modifiche di tipo formale ed operativo.

    (3) Ai sensi del nuovo art. 14 c. 1 dell’Accordo, possono formare oggetto di reclamo o di ricorso all’o.b. le controversie relative ad operazioni o servizi posti in essere dalla banca o dall’intermediario dal momento della loro adesione all’accordo. L’art. 12 dispone che i soggetti devono pubblicizzare sia l’adesione all’Accordo, sia il contenuto del Regolamento in particolare mediante la messa a disposizione della clientela, presso i locali aperti al pubblico, di idonea documentazione, avente caratteristiche di asportabilità. Devono, inoltre, pubblicizzare l’istituzione del proprio u.r. e l’indirizzo dell’o.b..

    (4) Da intendersi come novero di soggetti fruitori dei servizi e prodotti bancari – finanziari, comprensivo anche dei consumatori. L’o.b. limita, invece, la propria competenza ai soli consumatori.

    (5) Nel testo previgente si diceva “esprimere giudizi sul merito di controversie”. Il mutamento dovrebbe incidere radicalmente sul tipo di intervento, che da consultivo diviene decisorio.

    (6) Restano fermi i limiti in precedenza vigenti e il disposto dell’art. 1 c.2 (i consumatori possono rivolgersi per qualunque questione derivante da rapporti intrattenuti con la banca o l’intermediario finanziario ed avente ad oggetto rilievi circa il modo con cui la banca o l’intermediario abbia gestito operazioni o servizi, purché posti in essere nei due anni precedenti il giorno della presentazione del reclamo) e dell’art. 7 c.1 lett.d) (non sia trascorso un anno, rispettivamente, dalla presentazione del reclamo rimasto inevaso, dalla sua decisione in tutto o in parte non favorevole per il cliente, ovvero dall’accoglimento del reclamo, cui non sia stata data attuazione).

    (7) Si attende con notevole interesse l’esito del monitoraggio che l’ABI sta compiendo sui reclami censiti nel 2001. I criteri per la segnalazione tengono conto, fra l’altro, della tipologia di reclamo e di clientela, della tipologia di prodotti e servizi, dei motivi del reclamo.

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